> Retouradres Postbus 20401 2500 EK Den Haag
De Voorzitter van de Tweede Kamer
der Staten-Generaal
Binnenhof 4
2513 AA DEN HAAG
Datum
27 september 2019
Betreft
Artikel 47-besluit inzake de concentratie van PostNL en Sandd
Geachte Voorzitter,
In februari van dit jaar heeft PostNL bekendgemaakt Sandd te willen overnemen en hiervan melding gedaan bij de ACM. In april dit jaar heeft de ACM besloten dat voor deze concentratie een vergunning vereist is en PostNL heeft hierop een vergunningaanvraag ingediend bij de ACM. De ACM heeft dit verzoek beoordeeld op mededingingsaspecten en op 5 september jl. besloten om de vergunning voor deze overname te weigeren omdat er – naar het oordeel van de ACM - significante mededingingsproblemen ontstaan op het gebied van postbezorging. Op 6 september jl. heeft PostNL daarop bij mij een aanvraag voor een vergunning ingediend in het kader van artikel 47 van de Mededingingswet.
Dat betekent dat mij wordt gevraagd om te beoordelen of er algemene belangen in het geding zijn bij de voorgenomen concentratie van Sandd en PostNL die zwaarder wegen dan de mededingingsbelemmering zoals door de ACM is beoordeeld. Ik ben tot de conclusie gekomen dat dit inderdaad het geval is. De concentratie draagt bij aan de continuïteit van een kwalitatief hoogwaardige postdienstverlening op langere termijn, leidt tot lagere kosten, zorgt voor een betere bescherming van werknemers in de markt en dient de financiële belangen van de staat. Deze zwaarwegende algemene belangen nopen ertoe dat ik een vergunning verleen voor het tot stand brengen van de concentratie tussen PostNL en Sandd.
Wel wil ik voorkomen dat het geconcentreerde bedrijf overwinsten kan maken als gevolg van het wegvallen van de concurrentiedruk. Ik verbind daarom voorschriften en beperkingen aan de vergunning. Onderstaand zet ik mijn afwegingen verkort uiteen, voor een volledige beschrijving verwijs ik naar het besluit op de vergunning, dat zo snel mogelijk openbaar wordt gemaakt na verwijdering van bedrijfsvertrouwelijke informatie. Een samenvatting van het besluit vindt u bijgevoegd in de bijlage.
Het belang van een goede postdienstverlening
De situatie op de postmarkt is uniek. De afgelopen 10 jaar is het volume verstuurde post meer dan gehalveerd. In 2018 zijn er circa 2,3 miljard stuks brievenbuspost verstuurd, terwijl dit in 2009 nog ongeveer 5 miljard stuks waren. Tegelijkertijd vervult de landelijke postdienstverlening nog een belangrijke maatschappelijke functie. Dit komt mede vanwege de noodzaak om kwetsbare groepen in Nederland te beschermen voor wie post nog belangrijk is. Nederland digitaliseert snel, maar er is nog een groep die minder goed kan meekomen in deze digitale ontwikkelingen. Voor ongeveer 15% van de Nederlanders is het nog lastig gebruik te maken van digitale alternatieven. Ook biedt de postdienstverlening nog werk aan meer dan 50.000 mensen. Voor velen eervol werk, waarvoor een alternatieve baan soms niet eenvoudig te vinden is.
Transitie van de markt en van beleid
De sterke krimp van de postvolumes komt niet uit de lucht vallen. Dit is een proces dat al jaren aan de gang is. Opeenvolgende kabinetten hebben zich gebogen over de vraag hoe deze krimp op een verantwoorde en sociale manier op te vangen.
In 2014 zijn er al vele debatten gevoerd hoe de postsector zo in te richten dat deze aansluit bij de behoeften van gebruikers en tegelijkertijd bedrijven en de belastingbetaler niet met een onnodige last opzadelt. Dit heeft geresulteerd in de Wet van 4 juni 2015 tot wijziging van de Postwet 2009 tot modernisering en flexibilisering van de universele postdienstverlening (modernisering UPD). De ontwikkelingen in de postmarkt gaan echter zo snel dat in september 2016 wederom een Algemeen Overleg in de Kamer plaatsvond over de toekomst van de postmarkt. Toenmalig minister van Economische Zaken, de heer Kamp, constateerde destijds dat beide grote bedrijven in de markt, Sandd en PostNL, het erg moeilijk hadden. Vanwege verder dalende volumes en aanscherping van arbeidsmarktregelgeving, gericht op de bescherming van werkenden met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt, is de druk op deze bedrijven sindsdien alleen maar groter geworden.
Om een uitweg te vinden uit de penibele situatie op de markt werd in 2016 een beleidsvisie aangekondigd waarin uiteengezet zou worden welk beleid de postmarkt nodig heeft om een transitie te kunnen maken met oog voor alle belangen. Deze beleidsvisie is door het toenmalig demissionaire kabinet gepresenteerd in de vorm van een discussiedocument, de analyse toekomst postmarkt (Kamerstuk 29 502, nr. 140). Deze analyse rust op een aantal onafhankelijke externe onderzoeken, namelijk een studie naar de toekomstige scenario’s voor de Nederlandse postmarkt, een evaluatie van de universele postdienst en een onderzoek naar de behoeften van gebruikers op de postmarkt. In de analyse toekomst postmarkt werden enkele fundamentele vragen open op tafel gelegd over de publieke belangen die nog geborgd dienen te worden en de manier waarop dit gedaan kan worden. Zo is destijds voor het eerst gesuggereerd dat op deze markt door dalende volumes de voordelen van concurrentie mogelijk minder opwegen tegen de nadelen van het niet volledig kunnen benutten van schaalvoordelen. Daarmee drong de vraag zich op of netwerkconcurrentie op landelijke schaal nog wel opportuun zou zijn gegeven de marktomstandigheden.
Vanuit deze analyse heb ik in 2018 besloten een fundamentele maatschappelijke discussie over de toekomst van de postmarkt te organiseren, de zogenoemde postdialoog. Aan deze postdialoog namen 41 partijen deel, waaronder postvervoerders, ander type distribiteurs, belangengroepen, vakbonden, (vertegenwoordigers van) postgebruikers en diverse experts. De uitkomsten van de postdialoog zijn door mevrouw Oudeman, aangesteld als voorzitter van de dialoog, in een advies aan mij aangeboden.