Rijkswaterstaat heeft zich, erkent omgevingsmanager Lukas Meursing, te veel gefocust op de historische dreiging: die van de zee waartegen de Afsluitdijk beschermt. Maar het gevaar, zo blijkt, komt uit onverwachte hoek: het IJsselmeer. Een dichter zou er de wraak van de in 1932 ingetoomde Zuiderzee in kunnen zien.
De combinatie van relatief laag water met vrij hoge golven is door Rijkswaterstaat over het hoofd gezien. Maar de ‘golfklap’ die dan kan ontstaan, kan de stalen schuiven in de spuisluizen doen bezwijken. Water lozen op de Waddenzee wordt dan onmogelijk, waardoor overstromingen dreigen.
De Steven Sluizen. ©Arie Kievit
Terwijl de Afsluitdijk traditioneel juist de overheersing van de natuur belichaamt. Hoor het commentaar bij de Polygoonjournaal-beelden uit 1932: ‘De zee pruttelt tegen, een laatste aanval op de vermetele bedwinger. Niets helpt: de kranen zijn onverslaanbaar.’ Rijkswaterstaat kan er zelf ook wat van. De ‘grande dame onder de weg- en waterbouwwerken’ is een dankzij ‘het denkwerk en de kennis van slimme ingenieurs en het keiharde werken van duizenden arbeiders’ een ‘wereldicoon’ en ‘een symbool van kracht, verbinding en innovatie.’
Het bouwconsortium is zich bewust van de historische betekenis van hun werk. Levvel staat voor ‘Lely’s Erfgoed Veiliggesteld’. De grootschalige renovatie zou het enige bouwwerk naast de Chinese Muur dat vanuit de ruimte te zien is na een geprezen verleden een glorieuze toekomst moeten bezorgen.
Maar dat was buiten de kracht van het water en menselijke hoogmoed gerekend. Het ontwerp, zo is in 2019 snel duidelijk, moet worden aangepast.
‘We kunnen niet meer terug’
In de gekozen contractvorm (DBFM) zijn de bouwers verantwoordelijk voor het ontwerpen, bouwen, financieren en 25 jaar lang onderhouden van de dijk. Maar het technisch eisenpakket moet Rijkswaterstaat vaststellen en aanleveren.
De blunder is ingrijpend. De vertraging, zo wordt in 2020 duidelijk, bedraagt minstens drie jaar. Over de meerkosten is de minister schimmiger. Meerdere keren krijgt de Tweede Kamer te horen dat nog onduidelijk is hoe groot de budgetoverschrijding zal zijn en wie ervoor opdraait. Maar op 13 september 2019 mailt een hoge ambtenaar al: ‘We hebben al schuld bekend en kunnen niet meer terug.’
In oktober 2020 houdt Rijkswaterstaat intern al rekening met een budgetoverschrijding van 263 miljoen euro. Maar in een brief aan de Tweede Kamer op 28 mei 2021 houdt Van Nieuwenhuizen het erop dat de overheid er voor minimaal 120 miljoen euro bij inschiet. De 400 miljoen euro waar het volgens De Telegraaf inmiddels over gaat, willen het ministerie, Rijkswaterstaat en de bouwers bevestigen noch ontkennen. Ook de Tweede Kamer krijgt geen update.
Twist tussen betrokkenen
In het projectkantoor in Den Oever zitten opdrachtgever Rijkswaterstaat en het bouwconsortium Levvel (BAM en Van Oord) sinds kort gebroederlijk onder één dak. Maar over de verdeling van de financiële pijn zijn ze op het hoogste niveau verwikkeld in een slepend conflict. Rijkswaterstaat heeft weliswaar verantwoording genomen voor de blunder met de waterstanden. Toch vindt de rijksdienst dat ook de bouwers een deel van het verlies moeten nemen.
‘Wij bouwen door’, zegt projectdirecteur Boon niettemin op de bodem van het gemaal. ‘Bij het plaatsen van een nieuwe keuken krijg je ook weleens discussie. Bij weg- en waterbouw is alles groot.’
Hoge materiaalprijzen, geëxplodeerde energiekosten en een groot tekort aan technisch personeel maken het niet eenvoudiger. Maar de grootste uitdaging van de klus is de complexiteit. ‘Terwijl wij hier bouwen, moeten het verkeer, de scheepvaart en de sluisbediening doorgaan’, zegt uitvoerder Astrid Vaarberg. ‘Het standbeeld van meneer Lely ziet iedereen die over de Afsluitdijk rijdt. Dit blijft onzichtbaar.’
©Arie Kievit
Wat de twist compliceert, is dat er Rijkswaterstaat, BAM en Van Oord weten dat ze op elkaar aangewezen zijn. Er de brui aan geven is bij de bouwers intern zeker weleens besproken. Maar dit project is voor beide partijen te prestigieus voor een flop. ‘Hoe dan ook gaan we nooit de stekker er zelf uit trekken’, staat in een interne presentatie van Rijkswaterstaat van oktober 2020. Er zijn bovendien in Nederland slechts een paar bedrijven die werk van deze omvang en complexiteit aankunnen. Rijkswaterstaat, BAM en Van Oord zullen elkaar dus ook in de toekomst weer tegenkomen en nodig hebben.
Daarom kondigt minister Van Nieuwenhuizen op 28 mei 2021 aan de Tweede Kamer de start van een geschillenprocedure aan met het benoemen van een Commissie van Deskundigen die het pleit moet beslechten. Zo werd eerder dit jaar de financiële impasse rond de meerkosten van de Zeesluis IJmuiden (honderden miljoenen) in twee maanden doorbroken.
Maar, zo blijkt na lang aandringen door de Volkskrant: de geschillenprocedure rond de Afsluitdijk die de minister aan de Tweede Kamer aankondigde, blijkt een jaar later helemaal niet te bestaan. Het is wachten op de rekening, die de nieuwe minister Harbers naar verluidt maandag naar de Tweede Kamer stuurt.
In 2020 was de minister nog kritisch over de gevolgen van het uitbesteden van alle technische deskundigheid bij Rijkswaterstaat. ‘Faalkosten moeten omlaag, productiviteit en voorspelbaarheid moeten worden verbeterd, investeringen zijn nodig in kennis, competenties en innovatie.’ In 2020 komt Rijkswaterstaat met een Plan van Aanpak. Daarin kondigt de dienst een zelfonderzoek aan ‘naar feitelijke situatie rond kennis en competenties bij Rijkswaterstaat’.
Twee jaar later, zo leert navraag, blijkt van dat zelfonderzoek niets terechtgekomen. ‘Dit is een continu proces dat al jarenlang uit vele activiteiten bestaat’, aldus een woordvoerder. ‘Ons beeld is dat we voldoende technisch-inhoudelijke kennis in huis hebben om onze kerntaken uit te voeren.’
Zwaaien naar Cornelis Lely
‘We zwaaien nog even naar Lely’, zegt omgevingsmanager Lukas Meursing als hij onderweg naar de vismigratierivier bij Kornwerderzand het monument van de ingenieur halverwege de dijk passeert.
Meursings verhaalt over de aanleg van de Amsteldiepdijk, waarmee in 1924 het zeegat tussen Wieringen en de Anna Paulownapolder gedicht werd. De aannemer bleef maar zand storten dat in zee verdween. Ingenieurs hadden zich verkeken, een juridische strijd volgde, de aannemer ging failliet.
Het standbeeld van Cornelis Lely, die in 1891 het eerste plan maakte voor het afsluiten van de Zuiderzee. ©Capital Photos
Zover zal het nu niet komen. ‘Waterbouw is altijd een proces van trial and error geweest’, zegt Meursing. Toch erkent hij dat Rijkswaterstaat te zeer is meegesleept door de tijdgeest waarin al het heil van de markt verwacht werd. Het gaat om de balans, is zijn conclusie. ‘Zelfs als je ontwerpen aan innovatieve bouwers overlaat, heb je zelf ontwerpers nodig die hun ontwerp kunnen verifiëren.’
Daarom is het goed dat Rijkswaterstaat weer een ontwerpafdeling heeft opgetuigd, zegt Meursing. Ook hoogleraar Nijsse ziet ‘voorzichtige verbetering’. ‘Het voortschrijdend inzicht is dat je niet zonder kennis kunt.’
Zoals er ook anders wordt gedacht over het verdelen van risico’s bij grote projecten. De nieuwe denkrichting is een zogeheten ‘2-fasen-proces’, waarin pas na vaststelling van het definitieve ontwerp wordt bekeken wat de realisatie gaat kosten en of de bouwer de klus aandurft.
Dat had in het geval van de Afsluitdijk veel teleurstelling kunnen besparen, denkt Meursing.
‘Wij managen ingewikkelde processen, dus we hebben procesmanagers nodig. Wij storten geen beton, wij bepalen niet waar elk boutje en elk moertje komt. Tegelijkertijd kun je ook niet zeggen: doe ons maar een dijk, we horen het wel als-ie klaar is.’